Deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę

Kluczowe znaczenie dla zrozumienia omawianej instytucji ma ustalenie, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy samego prawa z chwilą ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Decyzja administracyjna wydawana w tym przedmiocie jedynie potwierdza zaistniały już wcześniej skutek. W związku z tym inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po upływie 3 lat od uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo przerwaniu robót, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/21).

Skoro skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia następuje z mocy prawa, to decyzja przenosząca pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora w żaden sposób nie konwaliduje tej sytuacji, tj. nie powoduje, że skutek ten zostaje w jakikolwiek sposób “cofnięty” (wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2073/20).

Z faktu, że opisany wyżej skutek następuje z mocy prawa wynika też obowiązek organu nadzoru budowlanego sygnalizowania organowi architektoniczno-budowlanemu wątpliwości co do ważności pozwolenia na budowę, gdy ma to znaczenie dla toczącego się postępowania w sprawie legalności robót. W wyroku z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/21, NSA wskazał, że z uwagi na dotkliwe skutki wykonywania budowy bez ważnego pozwolenia, a także z uwagi na pewność obrotu prawnego, organ nadzoru budowlanego powinien poinformować organ administracji architektoniczno-budowlanej o potrzebie wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę; w takiej sytuacji zasadne byłoby zawieszenie postępowania w przedmiocie legalności budowy.

Przesłanki wygaśnięcia pozwolenia – ustalenie daty ostateczności pozwolenia na budowę, rozpoczęcie i przerwanie robót budowlanych
Termin na rozpoczęcie robót budowlanych rozpoczyna bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Zgodnie z art. 16 § 1 KPA decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna z mocy prawa z upływem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania dla strony, której decyzja została doręczona najpóźniej. Wygaśnięcie decyzji następuje z upływem wskazanego terminu, niezależnie od tego czy opóźnienie w rozpoczęciu robót było zawinione przez stronę czy nie. Powszechną praktyką jest wydanie przez organ tzw. klauzuli ostateczności decyzji potwierdzającej, że decyzja jest ostateczna albo że jest ostateczna od konkretnego dnia, jest to jednak czynność materialno-techniczna, która nie ma charakteru przesądzającego o ostateczności decyzji i ważna jest data uzyskania przez pozwolenie przymiotu ostateczności, a nie data nadania takiej klauzuli. Nadanie takiej klauzuli powoduje powstanie domniemania ostateczności decyzji, które w razie sporu powinien obalić organ (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1759/18).

Jeśli dojdzie do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na to, czy dokonał tego organ, czy sąd, i z jakiej przyczyny, okres wstrzymania przerywa bieg terminu z art. 37 ust. 1. Powyższe przyjmuje się wobec faktu, iż nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień, w tym przypadku dotyczących budowy (wyrok WSA w Szczecinie z 5 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1087/21).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których zalicza się wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Dla uznania, że budowa została rozpoczęta (jest kontynuowana), nie wystarczy dopełnienie przez inwestora czynności formalnych (takich jak np. zawiadomienie przez inwestora o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy właściwego organu i projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem – art. 41 ust. 4), ale konieczne jest podjęcie czynności faktycznych (wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 2065/19). Samo złożenie zawiadomienia o rozpoczęciu robót i wystąpienie o wydanie dziennika budowy nie przesądza jeszcze o rozpoczęciu budowy, a dopiero stosowne zapisy dokonane w już wydanym dzienniku mogą stanowić dowód podjęcia robót budowlanych (wyrok WSA w Szczecinie z 5 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1087/21). Za takie czynności faktyczne nie można uznać czynności zabezpieczających teren budowy i znajdujące się na nim obiekty – nie są one kwalifikowane jako podjęcie (lub wznowienie) robót budowlanych. Prowadzenie budowy polega, co do zasady, na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącej do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co już istnieje (w tym tego, co powstało w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu) (wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 806/19).

Roboty budowlane nie mogą zostać przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Ocena, czy budowa została przerwana, powinna być dokonywana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności sprawy oraz etapu realizacji inwestycji. Niewątpliwie na pewnych etapach budowy są wykonywane roboty, które nie prowadzą do zwiększenia rozmiarów substancji budowlanej, a jednak ich wykonywanie oznacza, że nie doszło do przerwania budowy. Są to chociażby roboty prowadzone wewnątrz obiektu budowlanego. Wykonanie przewidzianego w projekcie budowlanym ogrodzenia stanowi wykonywanie robót budowlanych świadczących o tym, że nie doszło do przerwania budowy. Jednak do robót zabezpieczających należy zaliczyć wykonanie prowizorycznego ogrodzenia terenu budowy i zabezpieczenie wykopów barierkami z desek (wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 806/19). Zasadniczo prowadzenie robót budowlanych powinno zwiększać substancję budowlaną, prowadząc do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości (wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 806/19). Każdorazowo organ, oceniając, czy doszło do przerwania, powinien w pierwszej kolejności ustalić zakres rzeczowy wykonanych czynności i skonfrontować go z zatwierdzonym projektem budowlanym – jak wskazał NSA, organy powinny zbadać, czy podjęte czynności mieszczą się w zakresie robót objętych udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę (wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 2065/19). Ocena intensywności robót nie może być samodzielną podstawą negatywnej (ani pozytywnej) kwalifikacji. Przepis art. 37 ust. 1 prawa budowlanego nie uprawnia organu do oceny intensywności prowadzonych robót budowlanych, tak więc nawet stwierdzenie wykonywania robót budowlanych o niskiej intensywności nie daje podstaw do sformułowania wniosku o przerwaniu budowy (wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r., II OSK 720/24). Wniosek ten ma również zastosowanie a contrario – prace o niskiej intensywności, jeśli rzeczywiście wykonywane, mogą świadczyć o kontynuacji (braku przerwania) budowy.

Odrębnym zagadnieniem jest sytuacja, w której decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawana jest przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po wstrzymaniu robót z powodu istotnego odstąpienia od projektu. NSA jednoznacznie wykluczył stosowanie art. 37 ust. 1 do takich decyzji: pojęcie „rozpoczęcia budowy” z art. 37 ust. 1 nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4. Instytucja wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje zastosowania do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Instytucja wygaśnięcia decyzji dotyczy pozwolenia na budowę, a podstawy prawnej nie można domniemywać – musi ona istnieć w przepisach obowiązującego prawa (wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., II OSK 555/20). Podobnie, nie stanowią kontynuacji robót budowlanych czynności wykonane w wyniku wymogów organu nadzoru budowlanego, mające na celu doprowadzenie wcześniej wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie stanowią robót przewidzianych decyzją o pozwoleniu na budowę. W wyroku z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1132/24, NSA stwierdził, że wykonania robót związanych ze zmianą lokalizacji szafki elektroenergetycznej i usunięcia fragmentu linii kablowej z działki, wykonanych kilka lat po zasadniczym zakończeniu inwestycji, nie można utożsamiać z kontynuacją robót przewidzianych decyzją o pozwoleniu na budowę, jeżeli były to roboty podjęte w wyniku działań organu nadzoru budowlanego prowadzącego czynności z zakresu badania legalności inwestycji i mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Rola dziennika budowy jako dowodu

Podstawowym i zasadniczym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji, jest dziennik budowy. Wpisy w dzienniku odzwierciedlają przebieg robót budowlanych. Jednak – choć bez wątpienia jest to silny środek dowodowy – nie jest jedynym na podstawie którego organ ocenia wystąpienie przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może ustalać tę okoliczność wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi, wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym oględzinami miejsca budowy, dokumentacją fotograficzną czy zeznaniami świadków. Dowód z treści dziennika budowy podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie i tak jak inne dowody może być podważany (wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 2065/19).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dziennik budowy jest dokumentem prywatnym, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ, jednak nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 KPA, bowiem wpisów w dzienniku nie dokonuje organ. Nawet jednak wtedy, gdy wpisy w dzienniku budowy mają charakter dokumentu urzędowego, dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko ich treści (wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., II OSK 1577/23).

Szczególne znaczenie dowodowe dziennika budowy – mimo braku formalnego statusu dokumentu urzędowego w rozumieniu KPA – wynika z funkcji, jaką pełni w procesie budowlanym, zwłaszcza w kontekście postępowań o wygaśnięcie pozwolenia. Zamiarem ustawodawcy było, aby ten dokument miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku, gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę. W wyroku z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/21 NSA wskazał, że prawdziwości wpisów w dzienniku budowy nie mogły podważyć zdjęcia ilustrujące brak postępów budowy, ponieważ fotografia ilustruje jedynie moment, w którym ją wykonano, a nie proces rozłożony w czasie, a ponadto trudno na zdjęciu objąć całość inwestycji i wykazać w sposób niebudzący wątpliwości czas jego wykonania. Jednak gdy prawdziwość wpisów zostanie skutecznie podważona innymi dowodami – np. późniejszą decyzją organu nadzoru budowlanego kwestionującą fakt wykonania określonej czynności – organ nie może poprzestać na samym dzienniku budowy, lecz powinien wyjaśnić sprawę przy użyciu wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym zeznań świadków i oględzin (wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 2065/19).

Wyjątkowy charakter instytucji wygaśnięcia i ścisła wykładnia przesłanek

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę wygasa z mocy samego prawa, jeśli budowa nie zostanie rozpoczęta w ciągu 3 lat od uzyskania ostateczności decyzji albo zostanie przerwana na dłużej niż 3 lata – a decyzja administracyjna w tej sprawie ma charakter jedynie deklaratoryjny. Orzecznictwo sądów administracyjnych precyzuje, że samo złożenie zawiadomień czy czynności zabezpieczające teren budowy nie wystarczą, aby uznać roboty za rozpoczęte lub nieprzerwane – liczą się rzeczywiste czynności faktyczne zwiększające substancję budowlaną. Kluczowym dowodem w tego typu sprawach jest dziennik budowy, choć może on być skutecznie podważony innymi środkami dowodowymi. Z uwagi na wyjątkowy charakter tej instytucji, przesłanki wygaśnięcia pozwolenia muszą być wykładane ściśle, a organ musi je wykazać w sposób niewątpliwy i bezsporny – co ma praktyczne znaczenie dla inwestorów planujących wznowienie lub kontynuację prac budowlanych.

Orzecznictwo konsekwentnie podkreśla, że wygaśnięcie pozwolenia na budowę jest instytucją o charakterze wyjątkowym, co ma istotne znaczenie dla sposobu wykładni przesłanek z art. 37 ust. 1.

Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego należą do wyjątków, instytucja określona w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego nie może być zatem nadużywana. Przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, gdyż w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy – rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 868/21).

Ścisła wykładnia przesłanek oznacza również, że ich wystąpienie musi być niewątpliwe, a okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jego wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania. Powinny być one w sposób bezsporny wykazane przez organ (wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2073/20).

Wyjątkowy charakter tej instytucji przekłada się także na zakres kontroli sprawowanej w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji – nie obejmuje on oceny legalności wykonywanych robót ani legalności samej decyzji o pozwoleniu na budowę, które to kwestie mogą być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych (wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2743/19).

Materiał przygotowała:

Urszula Makówka

TURCZA KANCELARIA RADCÓW PRAWNYCH

Urszula Makówka jest radcą prawnym specjalizującym się w sprawach związanych z procesem inwestycyjnym i obrotem nieruchomościami. Posiada doświadczenie w obsłudze prawnej przedsiębiorców, w szczególności w zakresie prawa cywilnego, gospodarczego i kontraktowego. Zajmuje się również zagadnieniami związanymi z procesem budowlano-inwestycyjnym oraz transakcjami dotyczącymi nieruchomości.